城鎮規劃編制的成功經驗有哪些

改革開放以來，如何適應社會主義市場經濟體制，城市規劃體系的改革進行了大量的探索，其中更具有革命性的是控制性詳細規劃和區域城鎮體系規劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規劃等新的規劃 *** 的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮密集地區城鎮協調發展規劃，以充分發揮城市規劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統籌功能、對城市間競爭合作的協調功能。這些嘗試一方面說明我國城市規劃在迅速邁進，越來越得到業內人士的共識。同時也說明城市規劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發展。

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1990年《中華人民共和國城市規劃法》的頒布實施，初步確立了城市規劃的法制框架。經過15年的發展，尤其是社會主義市場經濟體制不斷完善，城市規劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調整、修改，以適應我國社會經濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規劃編制辦法》及1995年《城市規劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規劃體系的結構框架，為我國城市規劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規劃，尚處于物質建設規劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規劃體系發展歷史相比較，從中吸取經驗和教訓，尋求與社會主義市場經濟體制相適應的城市規劃體系。城市規劃的發展依靠城市規劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內容的科學化、系統化、完善化。城市規劃體系由法規體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規體系是基礎，編制體系是依據，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規劃，促進人口、經濟、資源、環境協調可持續發展。本文在探討有關城市規劃編制體系內容的基礎上，重點對城鎮群規劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規劃編制體系中，基于城市問題的解決、區域經濟復興、區域基礎設施共建共享、環境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮群規劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規劃、合肥城市空間發展戰略規劃、江蘇省三大都市圈規劃、安徽省三大城鎮群規劃、京津冀城鄉空間發展規劃、珠三角城鎮協調發展規劃等均屬于城鎮群規劃的嘗試。

1.我國城市規劃編制體系的分析及實踐

l.1現狀及問題

我國現行的城市規劃體系包括城市規劃法規體系、城市規劃編制體系、城市規劃管理體系三方面內容。目前，我國城市規劃體系尚處于初級階段，正面臨經濟體制由計劃經濟向市場經濟體制、經營方式由粗放型向集約型轉變的兩大挑戰，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰。從整體上來說，我國城市規劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發展。由于我國和西方在政治、經濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統性的技術規范：規劃編制系列不完整，且無從參照；規劃的法定內容與規劃管理的銜接不夠，難以適應市場經濟下城市規劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規劃的法律、法規不健全，現有的法律法規基本上是計劃經濟下的產物，面對市場經濟下出現的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規或者不完善，或者與國家有關規定相矛盾；規劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據、程序有待規范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現行城市規劃編制體系的反思

2．1區域規劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區域規劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯模式，以資源開發和大型工業項目區域規劃為主，在部分城市和省區開展。二是20世紀60年代，大規模的全國性各行政系統的農業區劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規劃。當時的國土規劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發、生產力與城鎮布局為中心，與西方的平衡區域生產力和城市發展的規劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區)開展的省域城鎮體系規劃。重點是研究城鎮發展戰略，明確省域城鎮等級規模，職能結構、空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規范化的區域性綜合協調的空間規劃系列。中國面臨著經濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現為單個城市間的競爭，越來越表現為以核心城市為中心的區域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發展階段，面臨經濟發展上工業化與后工業化雙重壓力，日益突出的環境問題以及資源短缺、就業壓力等，快速城市化階段城鄉發展出現的新舊矛盾的交錯，城市產業同構、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區域空間規劃，研究區域經濟發展模

式和城市空間組合形式，發揮區域規模經濟和設施完備的優勢，提升區域綜合競爭力。

2．2總體規劃。城市總體規劃是對城市地域內的各類資源，特別是對城市地域內的空間資源進行的整體配置和綜合協調。我國的城市總體規劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯時期引進的，經歷了近半個世紀的發展，經歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規劃法》、1991年建設部《城市規劃編制辦法》以及相關的規范陸續出臺，為城市規劃工作的健康發展提供了法定依據和技術規范。20世紀80年至今，全國各地已經按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規劃編制或修編工作。之一輪20世紀80年代的城市總體規劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規模的城市發展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規劃是以城市的協調發展為特征。規劃既要保證經濟發展的需要，同時又要考慮資源、環境和可持續發展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規劃是以貫徹落實“五個統籌”科學發展觀，充分體現總體規劃的戰略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉統籌區域協調發展、市域空間利用總體規劃與空間分區管治、城市綜合交通與重要基礎設施規劃布局、城市發展與項目建設時序的安排。城市總體規劃在不同經濟發展階段所表現出來的不同特點，一方面說明城市規劃的編制內容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規劃事業漸趨成熟。但是城市總體規劃作為承上啟下的一個規劃環節，其上面的規劃層次(包括國土規劃和區域規劃)沒有明確的法律地位，表現為我國空間規劃系列不完善，直接導致城市總體規劃的編制缺乏上一層次的依據，而又與下一層次規劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規劃的宏觀依據，在《城市規劃編制 *** 》中，加入了城市所在區域城鎮體系規劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮體系規劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規劃與國土規劃相協調的問題。一是國發[1996]18號文：“城市總體規劃應與土地利用總體規劃等相協調，切實保護和節約土地資源。”二是國發[1997]11號文：“城市建設總體規劃要與土地利用總體規劃相協調，用地規模不得突破土地利用總體規劃。”三是國發[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規劃與城鄉規劃的相互銜接。”由此可見，國家對于城市總體規劃和國土規劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規劃范圍、規劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規劃是對影響城市發展的重大問題如人口、資源、環境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質、規模、發展方向和空間布局，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規劃是指導城市建設發展的公共政策，而不再是單純的建設項目規劃。

2．3近期建設規劃。隨著城市總體規劃由過去的規模規劃向戰略規劃、政策規劃、控制規劃轉變，其內涵發生了較大變化。目前的總體規劃更加注重對城市發展的長遠戰略目標的研究，注重對城鄉、區域協調發展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續發展的問題，突出規劃強制性內容的規定，充分體現規劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規劃亦發生較大變化，由過去城市總體規劃的附屬品轉向實施城市總體規劃的必要步驟，統籌安排城市近期建設項目的規模和時序。針對近期建設規劃地位和作用的轉變，國務院《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉規劃調控作用的高度，強調了近期建設規劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內容，明確要求各級城市人民 *** 抓緊編制城市近期建設規劃。

2.城市規劃編制體系框架的設想

城市規劃編制體系框架的建構和完善，應為城鎮的發展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰略目標和藍圖，同時還應從城市規劃實施管理角度出發，為城市的宏觀總體控制和常規性管理提供法定依據。規劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經濟下的應對性。對于不同區位、不同資源票賦、不同規模、不同職能、不同類別、不同發展階段的城市能夠區別對待。為此，城市規劃編制體系可以分為戰略規劃、規劃編制和圖則制定3大部分。戰略規劃可分為經濟社會發展戰略規劃、城鎮空間發展戰略規劃、區域城鎮協調發展戰略規劃等，為法定規劃提供前瞻性、戰略性思路和支撐。規劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規劃編制是圖則制定的依據，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規劃的法律表現形式，是規劃意圖的法律化，為城市規劃的實施管理提供直接依據。

2.1規劃編制

規劃的編制以實現城市規劃的公共政策屬性，滿足規劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉、區域協調發展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規劃編制系列分為規劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮一般均需編制的規劃，這些規劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮實施規劃管理的法定依據。非法定系列是整個規劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規劃之間并不一定存在有機的聯系。按其深度而言，同一個規劃，可能既有屬于總體規劃層次的內容，也有屬于詳細規劃層次的內容。對于它們的類別、任務、內容和深度等不宜做統一規定，應按城鎮實際需要編制，為法定規劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區域空間規劃、總體規劃、近期建設規劃、分區規劃、控制規劃、詳細規劃等7層層次。從規劃的地域范圍講，區域空間規劃是市(縣)域或者跨行政區的；總體規劃、近期建設規劃和控制規劃是城鎮的；分區規劃是城市片區性的；詳細規劃是地段性的。從規劃的作用角度講，區域空間規劃是戰略性的空間結構規劃，以發揮上級 *** 的監督職能；總體規劃是城市功能控制性的用地布局空間結構規劃；近期建設規劃、分區規劃、控制規劃和詳細規劃是實施城市總體規劃的發展建設規劃，是對總體規劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規劃可以是多種多樣的，有按專業編制的，有按地區編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統一。但這些規劃，可根據各個城鎮的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發展戰略規劃、項目選址規劃、各種專業規劃、各類特定地區的規劃、重要地區的城市設計等。

2．2圖則制定

規劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據和作用的，主要是近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃。戰略規劃和總體規劃是宏觀層次的規劃，是城市發展的長遠目標和整體構想，起原則指導和調控作用。近期建設規劃是總體規劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規劃和詳細規劃是總體規劃和分區規劃的深化，是總體規劃意圖的具體體現，應該在規劃實施中起直接的控 *** 用。為了做到這一點，必須使近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規劃和控制規劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規劃基礎上，根據有關法規制定的，是控制規劃的法律表現形式。法定圖則是規劃管理的基本依據，實施規劃意圖的主要手段。控制規劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地 *** 規規定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態要求等。法定圖則是規劃編制、規劃立法和規劃實施管理三者的結合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規劃管理部門日常進行規劃實施管理的工作依據，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經過規定程序審批的詳細規劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質做出安排，規定應該建什么；更具體地規定地塊的開發強度和控制指標；更詳細地規定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當的靈活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮群規劃編制框架研究

3.1城鎮群空間內涵

我國的城鎮群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農村城市化兩種力量結合而形成；二是以大城市地區為代表，特別是核心城市非農業人口超過100萬的城市地區，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛星城發育明顯，城市周邊地區與城市核心地區之間聯系緊密，城鄉一體化程度深。

3.1．1城鎮群的空間界定。城鎮群是由中心城市和外圍非農化水平較高，與中心城市存在著密切社會經濟聯系的臨接地區兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內非農業人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區面積占市區面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮群的組成部分。

3.1．2城鎮群的功能整合。城鎮群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮與地域共同組成的高聯系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構建成功的城鎮群。以中心城市為核心組織起來的協調分工是城鎮群整體優勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮群范圍內，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產與環境職能構筑一個完整的城市功能體。在城鎮群范圍內，建立相對獨立的產業體系是實現城鎮群的戰略核心。城鎮群既可視作城鎮群體空間的基本經濟地域單元，也可視作一個基本的生態單元，其在更高層次與更大的范圍內還必須與其他城鎮群實現進一步整合。城鎮群在區域城鎮群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現出更多的 *** 狀發展關系，從而形成一個更大的城鎮緊密聯系空間。若干個城鎮群間類似作用的結果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮群規劃實踐

城鎮密集地區城鎮協調發展規劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮體系規劃》，首次提出“二線三片”的城鎮空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮群概念。近年來，城鎮群規劃在規劃界出現的頻率越來越高。我省皖中地區、皖江地區、京滬鐵路安徽沿線地區，是全省城鎮化發展較快且極具發展潛力的地區。2000年，按照省域城鎮體系規劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區的城鎮群布局規劃研究工作，從戰略層面明確區域城鎮布局規劃的強制性內容，指導三個地區優化城鎮空間布局和區域基礎設施建

設，協調城鄉建設，促進區域城鄉協調發展。2003年在三大城鎮群空間布局戰略規劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規劃。通過規劃編制和實施，實現區域整體利益和長遠利益更優，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環境共保、社會經濟協調發展，率先實現全面建設小康社會的目標。經過近年的探討和發展，我省以大中城市為核心的城鎮群實際已經或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發區的建設、郊區化的作用、鄉鎮企業的發展、 *** 的城鄉一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯系起來，這與西方城鎮群的形成機制有所區別。城鎮群的日漸形成，迫切需要科學的規劃引導其健康發展，為區域經濟發展的增長極。

3．3城鎮群規劃編制框架

城鎮群規劃是在城市規劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區別于城市規劃編制體系框架，因為城鎮群地域范圍有其特殊性，也有其規劃的特殊性。其規劃的主要目的是解決如何更好地發展城市，從社會經濟聯系緊密的區域角度解決城市問題。城鎮群規劃編制框架由結構性的政策規劃和發展性的開發規劃二級結構組成，與城市規劃編制體系結構框架中的規劃編制法定系列相對應。而城市規劃編制體系結構框架中的非法定系列可根據城鎮群發展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規劃指導發展規劃，是發展規劃編制的依據。政策規劃和開發規劃又分別由政策規劃(開發規劃)、分區規劃、專項規

劃、重點地段規劃組成。4個層次組成政策規劃是一種結構性規劃，主要確定宏觀區域發展政策，包括區域經濟發展戰略、產業發展政策、人口就業政策、社會服務發展政策、生態環境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發規劃包括4個內容與政策規劃相對應，并分別以對應的政策規劃為依據，同時以開發規劃的上一層次為依據。就城市規劃編制來說，政策規劃(開發規劃)、分區規劃和專項規劃涉及區域規劃、戰略規劃、總體規劃3個規劃層次；專項規劃和重點地段規劃涉及總體規劃、分區規劃、控制規劃3個規劃層次。

4.城鎮群規劃實施管理

4.1.跨行政區規劃的組織管理問題

跨行政區的區域規劃．，客觀上存在一個如何統一規劃、統一管理以及統一實施的問題。能否有效地解決跨行政區區域規劃的組織管理問題，也是影響此類規劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區規劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區管理機構，如“區域建設委員會”“城市聯合委員會”等。借鑒國外成功的經驗，建立跨行政區管理機構很有必要。關于跨行政區區域規劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區域規劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經驗表明，成功的區域規劃尤其是跨行政區規劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區域規劃作為對未來時空范圍內經濟、社會、人口、空間、資源、環境等方面發展協調的總體戰略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區體制改革設想

在我國，不合理的政區體制也是造成區際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制。“市帶縣”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經濟區。由于在現有的體制背景下，市帶縣體制就其本質上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區而非經濟區。在實行市帶縣的地區，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區區域規劃的角度看，要徹底解決這類地區的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區體制改革。1990年代，我國特大城市行政區劃

開始作出調整，由于我國法律規定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區的 *** 。“撤縣改區”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區”模式存在許多弊端，一是造成城市持續向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區，出現假性城市化現象；三是撤縣改區有可能對原縣的社會經濟發展產生負面影響。因此，“撤縣改區”模式尚有待完善。

4.3加快區域基礎設施共建步伐

提升城鎮群的綜合競爭力，首先是加快區域性基礎設施共建步伐，它是城鎮群協調發展不可或缺的物質前提。建設過程中，一是區域性的基礎設施建設必須在城鎮群規劃和區域性專項規劃指導下進行；二是創新機制，解決好區域基礎設施建設資金；三是建立專門的區域性基礎設施建設發展基金，成立具有經濟調控能力和投資管理能力的協調機構，提高建設資金利用率。

城市規劃的引領作用

城市規劃的引領作用

導語：城市規劃"是研究城市的未來發展、城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設的綜合部署，是一定時期內城市發展的藍圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設和管理的依據，也是城市規劃、城市建設、城市運行三個階段管理的前提。

城市規劃是指導城市發展建設的藍圖，是全局性、綜合性、戰略性、前瞻性規劃。“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是更大的效益，規劃失誤是更大的浪費，規劃折騰是更大的忌諱”。在新時期、新常態背景下，只有以時代眼光和改革思路，創新規劃理念，改進規劃 *** ，提高規劃的科學性、實效性，切實維護規劃的權威性、嚴肅性，才能充分發揮城市規劃的戰略引領作用，保障城市健康協調可持續發展，才能營造良好的城市人居環境，實現“城市，讓生活更美好”的目標。

一、符合時代要求，解決現實問題

現代城市規劃源于英國工業革命時期的城市公共衛生問題，是國家治理中重要的公共政策之一。城市規劃的主要任務是：科學評判城市發展的內外部條件，針對城市發展建設中的主要問題，合理把握城市發展趨勢，綜合安排空間資源配置，并對一定時期內城市土地利用、空間布局和各項建設進行統籌安排。可見，科學制定城市規劃的過程，就是認識城市發展規律并形成共識的過程，就是遵循、順應規律，提出可行的解決方案并落實到行動的過程。

城市規劃涉及面廣、實踐性強，其理論、內容和 *** 不是一成不變的。不同國家的城市規劃和規劃管理沒有統一的模式，同一國家在不同的發展階段，針對城市發展過程中的問題，規劃的側重點也會動態地調整。要根據城市發展建設中的新情況、新問題，制定不同的規劃對策，緊扣時代脈搏，更好地發揮城市規劃的戰略引領作用。

當前，我國經濟發展進入新常態，城市化和城市發展也進入轉型發展新時期。城市發展模式要從外延式擴張向內涵式提升轉變;發展主體要從以 *** 為主導向發揮市場在資源配置中的決定性作用轉變;發展動力要從單純地依靠工業化向更加多元、開放、特色轉變。在此背景下，要改革完善城市規劃，創新規劃觀念，改進規劃 *** ，主動適應新時期、新常態的要求，推進城市規劃從主要以目標導向為主的空間擴張型規劃，向管控和底線約束為基礎的綜合型規劃轉變，從由 *** 管理城市的技術工具，向協調各方利益、推進公眾參與的公共政策轉變。

二、創新規劃理念，改進規劃 ***

(一)把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過程

城市的主體是人，城市規劃的核心也應該是人。城市規劃不僅要關注人口的規模、數量，更應該關注人口的結構、分布，滿足不同人群的差異化需求。在舊城改建過程中，要采用有機更新的方式，避免“大拆大建”;針對老舊城區功能缺失、設施不足、質量不高等具體問題，開展功能修補和生態修復，提高居住社區人居環境和各項設施的服務質量，著力改善民生。要從城市的整體發展戰略出發，妥善處理城市外圍新區與中心城區的關系，合理確定新區規模和功能定位，營造良好的宜居環境。要全面開展城市設計工作，把城市放在大自然中，讓城市居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，使建筑與環境之間、建筑與建筑之間更加協調，避免過度人工化和布景化。要傳承城市歷史文脈，切實做好歷史文化遺產和歷史建筑的保護，體現城市的地域特征、民族特色和時代風貌，保留城市特有的“基因”，杜絕“挖山、填湖、砍樹”等破壞自然的行為。要以節能減排、綠色發展為目標，把低碳、生態發展理念落實到城市規劃要求中，建設海綿城市、生態城市、智慧城市，大力發展綠色交通、綠色建筑，推廣低能耗、微循環的建設技術，實現城市可持續發展。

(二)將資源環境綜合承載能力作為城市規劃的前提和基礎

城市規劃應以資源環境為本底，實現經濟、社會、生態效益的統一。編制城市規劃，要開展現狀資源環境條件評估，明確城市的發展基礎、發展條件和發展階段，評判城市資源環境綜合承載能力。要堅持以資源環境綜合承載能力為前提，合理預測城市規模，將水資源、土地資源保護等作為約束城市發展的底線和剛性指標，把保護基本農田放在突出地位，劃定永久基本農田保護線和生態保護紅線。要優化城市空間布局和形態，打造生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的“三生”空間。要堅持因地制宜、分類指導，在編制城市規劃過程中，分析制約城市發展的資源或能源“短板”，如對缺水城市，要堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”;對大城市、特大城市，要劃定永久性城市開發邊界，避免城市“攤大餅”式無序蔓延，緩解和預防“城市病”。要加強現狀調研，利用大數據建立規劃信息數據庫，開展地下管線、交通出行、資源能源供需等的量化分析，為科學編制城市規劃提供支撐。

(三)堅持城鄉統籌和區域協調發展

應立足全局和長遠角度謀劃城市發展定位，把區域協同發展的要求從思想、理念轉變為實際行動，避免城市各自為政、以鄰為壑、無序競爭。圍繞國家“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶國家重大戰略，做好城市密集地區的規劃，科學謀劃區域空間的總體布局，要從區域整體角度把握城市發展趨勢，認識城市的地位作用，明確城市功能定位，統籌交通、基礎設施和公共服務設施 *** ，促進城鎮之間協調發展。要按照城市的常住人口口徑預測城市人口規模，規劃城市住房、交通、基礎設施和公共服務設施建設，統籌考慮外來人口的需求，為推進農業轉移人口市民化提供規劃保障。要按照工業反哺農業、城市反哺農村的要求，推進城鄉基本公共服務一體化，促進城市基礎設施向農村延伸，使鄉村居民與城市市民共享改革開放成果。城鄉空間是一個連續的整體，要在總結經驗的基礎上，推進城市規劃的全域覆蓋，加強對城鄉居民點和全域空間的規劃管理，加強對村鎮建設的指導，避免割裂城鄉關系。要加強鄉村規劃和綜合環境整治，保持鄉村特色風貌和文化傳統，盡可能在原有村莊形態基礎上，因地制宜改善村民生活條件，在留住“鄉愁”的同時，為廣大的城市居民提供游憩、休閑的場所。

(四)建設集約高效、“精明”增長的城市

嚴格執行節約土地、集約發展的規劃原則，按照嚴控增量、盤活存量、優化結構的思路，開展存量規劃，在控制城市新增用地的同時，注重對城市建成區內既有存量建設用地的整合改造和功能提升，促進存量建設用地挖潛。要逐步優化城市建設用地結構，保障棚戶區改造、軌道交通、公共服務設施等民生工程的用地供給，嚴格控制新城新區審批和新增工業用地供給，提高城市建設用地的綜合利用效率。促進城市土地混合利用，減少單一功能區，促進單一功能的開發區向綜合性的城區轉變，從源頭上減少不必要的交通出行和鐘擺式交通。要結合城市的自然稟賦、區位條件、經濟基礎和發展階段因地制宜、分類指導：對密度較高、開發強度大的老舊城區，應疏解功能和人口，著重開展城市修補、生態修復;對城市新區和各類開發區，應加大配套設施建設力度，提高人口密度和土地開發強度，嚴格控制“寬馬路、大廣場”，促進城市緊湊布局，精明增長。

三、履行法定程序，健全決策機制

(一)嚴格執行城市規劃法定程序

按照《中華人民共和國城鄉規劃法》，強化城市 *** 編制城市總體規劃的主體責任，按法定程序和內容要求做好規劃編制組織工作。城市城鄉規劃行政主管部門要切實發揮好牽頭作用，相關組成部門要積極配合，全程參與，提供相應的基礎資料和現狀數據。要嚴格按照法定程序，落實公眾參與、同級人民代表大會的常務委員會審議、上級 *** 審查審批的有關規定，做好城市總體規劃上報審批工作。公眾參與意見、專家審查意見和人大審議意見的吸收采納情況，應作為城市總體規劃的附件一并上報。經依法批準的城市規劃，應按法定要求及時予以公開。

強化城市規劃的`龍頭地位和平臺作用。以城鄉規劃為平臺建立健全“空間全覆蓋、事權不重疊”的空間規劃體系。在國家層面，制定國家空間規劃和空間政策;在區域層面，重點做好城市群(大都市區)規劃，疏解特大城市功能和人口;在市(縣)層面，以城市總體規劃為空間平臺推進“多規合一”，實現同級 *** 一本規劃、一張藍圖、一個空間平臺。同時，通過構建上下銜接、層級傳導的規劃體系，實現規劃剛性內容的可落實、可實施、可評判、可監管。

(二)健全完善規劃決策實施機制

借鑒國內外協作式、參與式、漸進式規劃的經驗，保證規劃公開透明，完善公眾參與的途徑，充分尊重公眾意見，促進規劃從技術理性走向社會理性，從精英規劃走向公共政策。要把握城市發展的階段性特征，兼顧規劃的“剛性”與“彈性”。一方面，提高城市規劃的前瞻性，順應時代特征和發展趨勢，在市場經濟條件下使規劃適應城市發展面臨的不確定性;另一方面，明確城市發展建設的“負面清單”，劃定禁止建設區、限制建設區、適宜建設區和城市水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線等需要保護和控制的空間，明確保護要求和保護措施，作為規劃的強制性內容。

建立城市 *** 組織領導的規劃決策機制，樹立規劃一盤棋思想，依托城市規劃建立城市空間信息平臺，健全“一張圖”的空間管理手段，加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能定位、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互協調與銜接，避免相關規劃之間內容重疊、管理分割、規劃打架等問題。

(三)避免頻繁修改規劃

堅持一本規劃、一張藍圖，保持城市規劃權威性、嚴肅性和連續性，持之以恒加以落實。城市各級 *** 和相關部門，以及駐城市的相關單位，要自覺維護規劃的權威性、嚴肅性，尊重規劃、遵守規劃并自覺維護、執行規劃，服從規劃管理，提升城市整體的規劃建設管理水平。要建立城市規劃執行情況的定期評估和報告制度，完善“前期研究―設計決策―運作實施―評估反饋”過程，在規劃實施過程中實行動態管理，根據評估狀況對規劃進行動態調整和依法修改。

加大對城市規劃執行情況的監督檢查，杜絕以權代法、違規審批，加大對違法建設活動的懲處力度。針對各層級 *** 事權明確管理重點，建立中央與地方事權清晰的城市規劃管理體制。要將城市規劃實施情況納入干部考核和離任審計，杜絕擅自改變規劃的“剛性”內容、隨意改變城市的發展方向、換一屆領導改一次規劃等情況的發生，確保“一張藍圖干到底”。

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城鄉規劃法對于城鄉規劃的要求？

之一編制城鄉規劃應體現戰略性，上位規劃體現編制城鄉規劃應體現戰略性了上級 ***編制城鄉規劃應體現戰略性的發展戰略和發展要求。按照一級 *** 、一級事權的 *** 層級管理體制，上位規劃代表編制城鄉規劃應體現戰略性了上一級 *** 對空間資源配置和管理的要求。因此，下位規劃不得違背這些原則和要求，并要將上位規劃確定的規劃指導思想、城鎮發展方針和空間政策貫徹落實到本層次規劃的具體內容中。

第二，上位規劃代表了區域整體利益和長遠利益。隨著編制城鄉規劃應體現戰略性我國城鎮化和城市發展呈現出 *** 化、區域化的發展態勢，單個城市將在更大范圍內受相關城市和區域發展的影響和制約。上位規劃從區域整體出發，編制內容體現了整體利益和長遠利益，下位規劃不得違背上位規劃確定的保護原則和規模控制，要落實實行空間管制的區域，進一步深化和細化保護要求和保護措施。

第三，上位規劃有助于協調和解決城鄉之間的矛盾和問題。上位規劃全局性、綜合性、戰略性、長遠性更強，更加重視城鄉區域協調有序發展和整體競爭力的提高；在整體發展的同時更強調資源和環境保護，限制單個城市進行不利于區域整體的開發活動，實現可持續發展。上位規劃從區域視野出發，制定各城鎮必須遵守的發展建設行動準則，有利于減少下位規劃在資源分配和布局上的矛盾和沖突，有利于解決單個城市解決不了、解決不好的問題。

按照完善社會主義市場經濟體制的要求，要合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權，屬于全國性和跨省(自治區、直轄市)的事務，由中央管理。屬于各地行政區域的地方性事務，由地方管理。按照上述要求，在下一層次規劃不得違背上一層次規劃的原則下，還應注意明確各級 *** 在組織編制和審批城鄉規劃、實施城鄉規劃方面的權力和責任，實現清晰的一級 *** 、一級事權。中央 *** ，省級 *** ，市、縣 *** 依法行使各自的規劃管理事權。上級 *** 應將規劃的重點放在關系整個行政地域發展的戰略性、全局性的內容上，通過規劃，加強對地方資源和生態環境的保護，加強對區域性基礎設施布局的約束和引導。在同級行政單元內，要明確局部規劃不得違背總體規劃的原則。在近年的城市規劃建設實際工作中，個別城市在制定近期建設規劃和詳細規劃時，突破城市總體規劃確定的建設用地規模和范圍，不符合城市總體規劃要求的近期建設規劃和詳細規劃指導開發和建設，導致城市發展建設無序進行，亂占濫用土地，嚴重損害了城市規劃的依法行政。因此，法律規定下位規劃必須符合上位規劃的要求，是保證城鄉規劃權威性、嚴肅性，保證城鄉規劃依法行政，保證城鄉發展和建設科學有序進行的

城市總體規劃在我國城市規劃體系中的定位是怎樣的？

總體規劃：我國城市規劃體系的核心。

城市總體規劃是城市 *** 對一定時期內城市性質、發展目標、發展規模、土地利用、空間布局以及各項建設與發展的綜合部署和實施措施。

《城市規劃法》：第十九條 城市總體規劃應當包括：城市的性質、發展目標和發展規模，城市主要建設標準和定額指標，城市建設用地布局、功能分區和各項建設的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統，各項專業規劃，近期建設規劃。

建設部文件：“城市總體規劃是促進城市科學協調發展的重要依據，是保障城市公共安全與公眾利益的重要公共政策，是指導城市科學發展的法規性文件。城市總體規劃直接關系到城市總體功能的有效發揮，關系到經濟、社會、人口、資源、環境的協調發展，必須體現前瞻性、戰略性、綜合性”。